Особенности функционирования института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) в зарубежных странах (Журнал «Евразийская адвокатура», № 6 (19) 2015)

Самусик А.М.

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ (БИЗНЕС-ОМБУДСМЕНА) В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

 

Цель: Исследование особенностей организации и функционирования правозащитного института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) в зарубежных странах, выявление особенностей организации, функционирования и тенденций развития.

Методология: Использовались историко-правовой, сравнительный и формально-юридический методы.

Результаты: Одной из осуществляемых в России государственно-правовых реформ в современных экономических условиях является формирование механизма защиты прав предпринимателей, а также развитие и совершенствование правозащитного института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена). В статье исследованы особенности организации и функционирования правозащитного института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнесомбудсмена) в зарубежных странах, обобщен опыт функционирования этого правозащитного института, который может быть использован в нашей стране. Установлены сходства и различия в вопросах организации, функционирования, полномочиях и методах работы бизнес-омбудсменов зарубежных стран.

Новизна/оригинальность/ценность: В статье проведен сравнительный анализ организации и функционирования института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) в зарубежных странах. Статья обладает высокой научной ценностью, поскольку является одной из первых попыток рассмотреть особенности организации и функционирования правозащитного института бизнес-омбудсмена в зарубежных странах.

Ключевые слова: уполномоченный по защите прав предпринимателей, бизнес-омбудсмен, поддержка предпринимательства, защита прав и законных интересов, бизнес-сообщество.

 

Институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) был создан в России в 2012 году. Указом Президента Российской Федерации № 879 от 22.06.2012 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей»

Борис Юрьевич Титов был назначен Уполномо ченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

7 мая 2013 года был принят Федеральный закон № 78-ФЗ «Об Уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», определяющий правовые основы деятельности уполномоченных по защите прав предпринимателей в России на федеральном и региональном уровнях, а также их статус, порядок назначения, правовые гарантии и полномочия.

Институт уполномоченного по защите прав предпринимателей является дополнительной гарантией, обеспечивающей защиту и свободную реализацию прав субъектами предпринимательской деятельности, а также выступает проводником в диалоге предпринимателей и государства. В широком понимании институт уполномоченного по защите прав предпринимателей является элементом реализуемой государственной политики, основанным на привлечении предпринимательского и экспертного сообществ, государственных и общественных институтов к решению системных проблем, стоящих на пути развития бизнеса, а также инструментом непосредственной защиты нарушенных прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности [2].

Учреждая названный правозащитный институт, Россия опиралась на опыт зарубежных стран, где институт бизнес-омбудсменов, в той или иной форме, функционирует и развивается достаточно давно.

Несмотря на различия в названиях должностей бизнес-омбудсменов, в полномочиях и функциях в разных странах, целью их деятельности является контроль за соблюдением прав и законных интересов бизнес-сообщества и оказание ему содействия в разрешении конфликтов, возникающих между бизнесом и государством.

Институты бизнес-омбудсмена в США, Франции и Грузии были учреждены и функционируют в рамках законодательных актов. Так, в США это «Закон о справедливом правоприменении в малом бизнесе» (SBREFA) 1996 года, во Франции – Постановление Правительства от 2002 года, в Грузии – Налоговый кодекс 2011 года [1, 5].

Учреждение должности Национального омбудсмена (бизнес-омбудсмена) для малого бизнеса в США законом SBREFA стало результатом проведенного исследования эффективности законодательства по защите малого бизнеса от чрезмерных административных мер. Институт Национального омбудсмена США был учрежден совместно с региональными советами о справедливом правоприменении в малом бизнесе как инструмент разрешения конфликтов между органами государственного управления и малым бизнесом. Основной задачей Национального омбудсмена США является поддержка малого бизнеса как наиболее важного сектора экономики [1, 5].

Во Франции основанием для учреждения должности Омбудсмена (le Médiateur) Министерства экономики и бюджета в 2002 году стали инициативы административной реформы 1990-х годов, которые были, в частности, направлены на улучшение реагирования системы государственного управления на жалобы граждан и предпринимателей. Ввиду того, что Омбудсмен Министерства экономики и бюджета обладает полномочиями посредника при разрешении конфликтов, связанных с деятельностью министерства, предполагалось, что учреждение должности должно принести пользу бизнес-сообществу. Необходимо отметить, что во Франции в организациях, относящихся к государственной службе, функционируют около 20 омбудсменов (почтовой службы, железнодорожного транспорта, страхования и т. п.), полномочия которых ограничены указанными сферами деятельности [1, 5].

Учреждение должности Бизнес-омбудсмена в Грузии посредством положений Налогового кодекса Грузии 2011 года явилось лишь одним из элементов фундаментальной реформы налогообложения и таможенного режима, которая была начата в 2004 году. Представляется, что правильнее было бы назвать указанную должность «Налоговый омбудсмен», так как статья 42 Налогового кодекса Грузии определяет обязанности омбудсмена: «…надзирать за защитой прав и законных интересов налогоплательщиков в Грузии, выявлять факты их нарушения, а также способствовать восстановлению нарушенных прав» [1, 5].

Начиная с 1995 г. институт омбудсмена функционирует и в Европейском Союзе. Омбудсмен назначается Европейским парламентом сроком на пять лет и действует до окончания срока полномочий парламента. Основной задачей Омбудсмена в ЕС является рассмотрение обращений частных лиц, предприятий, ассоциаций и организаций, зарегистрированных в Европейском Союзе, с жалобами по поводу злоупотребления властью институтами и органами ЕС [3].

Венецианская комиссия Совета Европы (Европейская комиссия за демократию через право) и ООН в числе рекомендаций в отношении функционирования правозащитных институтов омбудсменов рекомендовали при создании и регулировании деятельности институтов бизнес-омбудсменов придерживаться принципа независимости омбудсменов от органов государственной власти, но эта рекомендация на практике реализуется не всегда.

Там, где институты бизнес-омбудсмена учреждаются торгово-промышленными палатами, как например в Испании, они независимы от органов государственной власти в той же степени, в которой от них независимы торгово-промышленные палаты.

Национальный омбудсмен США назначается Администратором SBA (главой Управления по делам малых предприятий), является должностным лицом Управления по делам малых предприятий, в связи с чем о его независимости можно говорить достаточно условно, так как администратор SBA может отстранить Национального омбудсмена США от должности. От администратора SBA зависит финансирование аппарата Национального омбудсмена США. Национальный омбудсмен США ежегодно отчитывается о проделанной работе администратору SBA.

Омбудсмен Министерства экономики и бюджета во Франции назначается министром экономики и финансов на срок в три года. Аппарат омбудсмена является частью организационной структуры министерства, омбудсмен ежегодно отчитывается о проделанной работе перед министром экономики и финансов.

Бизнес-омбудсмен Грузии назначается премьер-министром Грузии по согласованию с председателем парламента, отстраняется от должности омбудсмен премьер-министром страны. Необходимо отметить, что за период существования должности бизнес-омбудсмена в Грузии (с 2011 года) он поменялся уже 3 раза без официального объявления причин увольнения или отставки. Бизнес-омбудсмен Грузии ежегодно отчитывается перед Комитетом по бюджету и финансам

Грузии.

Исключением в вопросе подотчетности органам исполнительной власти является Европейский омбудсмен, который назначается Европейским парламентом сроком на пять лет (в соответствии со сроками функционирования Европейского парламента и с возможностью переизбрания) и отчитывается на ежегодной основе только перед Европейским парламентом. Сотрудники аппарата Европейского омбудсмена имеют такой же статус гражданских служащих, что и другие органы ЕС.

Исходя из зарубежного опыта, можно сделать вывод, что в большинстве стран бизнес-омбудсмен не имеет привилегий в части иммунитета от уголовной, административной или финансовой ответственности, связанных с осуществляемой им деятельностью.

Широкое распространение получила практика назначения бизнес-омбудсменами уважаемых в обществе людей с высокой степенью нравственности и честности. Действующий Европейский омбудсмен Эмили О’Рейли из Ирландии была омбудсменом в своей стране с 2003 по 2013 год и известна работой по защите и развитию информационной свободы, а также по развитию института омбудсмена во многих странах мира. Ее предшественники, Джейкоб Содерман из Финляндии и Никифорос Диамандурос из Греции, также до назначения занимали должности омбудсмена в своих странах и были уважаемым политиком (Джейкоб Содерман) и ученым (Никифорос Диамандурос). В регионе Кернтен Австрии Korruptions-Ombudsman (омбудсмен по коррупции) был назначен после серии скандалов по нелегальному финансированию правящей политической партии в обмен на нужные привилегии. Репутация и личные характеристики Карла Коффлера были решающим фактором при назначении его на должность для решения проблем с коррупцией.Так как в большинстве стран аппарат бизнесомбудсмена подотчетен органам исполнительной власти и является частью ветви исполнительной власти, статус аппаратов бизнес-омбудсменов и их служащих соответствует статусу государствен ных служащих. Это касается и самого бизнес-омбудсмена как физического лица, руководящего институтом.

В то же время Национальный омбудсмен США Брайан Кастро – эксперт в сфере создания и защиты справедливых условий для бизнеса, юрист по образованию, работал в качестве адвоката, помогая малому бизнесу и некоммерческим организациям достичь успеха в защите их интересов. Он также работал на государственной службе в качестве старшего юрисконсульта в Департаменте по исполнению Контрольного органа по финансам, помощника конгрессмена и юрисконсульта в окружном суде США. Эта деятельность не была так заметна широкой публике до вступления в должность в качестве омбудсмена, как, например, у Европейского омбудсмена, однако его глубокие практические знания и опыт были бесспорны, и, скорее всего, именно они сыграли значительную роль в его назначении.

Кроме Европейского омбудсмена, который не имеет права «участвовать в политической деятельности и исполнять какие-либо административные обязанности или заниматься любой другой деятельностью за вознаграждение или без во время своего пребывания в должности и должен выполнять свои обязанности в полной независимости от указаний со стороны правительства или любых других органов» [4], в большинстве стран нет жестких и конкретных требований относительно невозможности совмещения должности бизнес-омбудсмена с другими видами деятельности.

В отношении деятельности бизнес-омбудсменов на национальном и региональном уровне существуют разные подходы. Так, у Европейского омбудсмена и Омбудсмена Министерства экономики и бюджета Франции нет региональных офисов или представительств, Европейский омбудсмен располагается в Страсбурге (Франция), офис Омбудсмена Министерства экономики и бюджета Франции расположен в Париже, у Бизнес-омбудсмена Грузии также нет региональных офисов или представительств, что, по-видимому, обусловлено небольшими размерами государства.

Напротив, Национальный омбудсмен США имеет десять региональных офисов и представительств по всей стране. Каждый офис Национального омбудсмена США охватывает несколько штатов: Бостон и штаты Новой Англии; НьюЙорк и Среднеатлантические штаты; Филадельфия и Южноатлантические штаты; Атланта и Юго-восточные штаты; Чикаго и Среднезападные штаты; Даллас и Южные штаты; Канзас Сити и штаты Хартленда; Денвер и штаты Скалистых Гор, Сан-Франциско и Западные штаты; Сиэтл и Северо-западные штаты. Региональные офисы Национального омбудсмена США – это представительства, которые официально именуются «советы по справедливому правоприменению в малом бизнесе» и обладают функцией сбора и распространения информации между головным аппаратом омбудсмена и бизнесом в местах своего расположения и обслуживания, имеющие полномочия на получение и сбор информации, рассмотрение вопросов и доклад Национальному омбудсмену о жалобах и предложениях по их разрешению. При этом региональные офисы не вправе самостоятельно выносить решения по поступившим им жалобам. Региональные советы по справедливому правоприменению в малом бизнесе формируются в составе пяти добровольцев из числа владельцев малого бизнеса, срок полномочий которых не превышает три года.

Аппараты бизнес-омбудсменов в разных странах значительно отличаются по своему размеру и количеству сотрудников. Число сотрудников аппаратов, очевидно, зависит от полномочий и функций бизнес-омбудсменов.

Наибольшее количество сотрудников в аппарате Европейского омбудсмена, что вполне объяснимо, так как в отличие от национальных бизнес-омбудсменов Европейский омбудсмен работает с большим количеством дел, в том числе не связанных с вопросами бизнеса, принимая жалобы на 23 языках Маастрихтского договора (Договор о Европейском Союзе 1992 года). В аппарате Европейского омбудсмена работают 84 сотрудника.

В аппарат Национального омбудсмена США, который занимается исключительно защитой интересов малого бизнеса, входит 7 человек: омбудсмен и его заместитель, три специалиста по ведению клиентов, один специалист управления и один специалист по связям с общественностью. Аналогичная штатная структура в аппарате Бизнес-омбудсмена Грузии, где омбудсмену помогают заместитель и еще пятеро сотрудников.

Аппарат омбудсмена Министерства экономики и бюджета Франции состоит из 16 человек (согласно годовому отчету 2011 года). Омбудсмен принимает жалобы как от физических, так и от юридических лиц.

Институты бизнес-омбудсмена в странах, рассматриваемых в настоящей статье, не отличаются значительно от «типичных» омбудсменов (по правам человека), так как у этих правозащитных институтов сходные задачи.

У некоторых из институтов бизнес-омбудсменов есть полномочия законодательной инициативы и право рекомендовать внесение поправок или изменений в законодательство с целью улучшения условий существования бизнес-сообщества (Грузия). У других может не быть полномочий законодательной инициативы, но они могут быть уполномочены давать рекомендации, направленные на улучшение работы органов государственной власти, тесно взаимодействующих с бизнес-сообществом (это практикуется в Великобритании и во Франции). Как правило, бизнес-омбудсмены не принимают к рассмотрению жалобы в период, когда вопросы жалоб являются предметом рассмотрения органов государственной власти, а только после того, как заявитель исчерпал все правовые средства решения вопроса в органах государственной власти.

Бизнес-омбудсмен выполняет свои функции путем предоставления независимого, но официально установленного канала, чтобы привлечь внимание соответствующего государственного органа к проблеме, и является посредником, высказывая беспристрастное мнение, выдавая соответствующее заключение или рекомендации.

Европейский омбудсмен принимает жалобы только от граждан стран  – членов ЕС или от бизнес-структур, зарегистрированных в любой из стран ЕС. «Защитники предпринимателей» (defensoras del empresario) в Испании предлагают свои услуги предприятиям – членам соответствующих торгово-промышленных палат, при которых функционирует институт бизнес-омбудсмена.

При этом, как указывалось выше, бизнесомбудсмен принимает к рассмотрению жалобу только после того, как заявитель жалобы сделает попытку решить спорный вопрос с соответствующим государственным учреждением, и эта попытка не приведет к удовлетворительному результату.

Практически во всех странах, где в том или в ином виде функционирует институт бизнес-омбудсмена, существует наиболее простой способ подачи жалоб омбудсмену – онлайн посредством сети Интернет (исключение составляет Аппарат адъюдикатора Великобритании, с которым можно связаться только по факсу или посредством обычной почты). Некоторые бизнес-омбудсмены в обязательном порядке запрашивают информацию и документацию о результатах рассмотрения жалобы государственным учреждением, к которому прикреплен или в составе которого функционирует омбудсмен или которое ранее рассматривало жалобу заявителя (США), другие довольствуются минимальной информацией. Как правило, достаточно контактных данных и краткого описания дела (Грузия, Испания).

В некоторых странах существуют ограничения на срок, в течение которого может быть подана жалоба омбудсмену. Так, в Великобритании этот срок составляет шесть месяцев с даты получения окончательного ответа от государственного органа. Европейский омбудсмен принимает к рассмотрению дела в течение двух лет с момента инициации рассмотрения вопроса.

Институты Национального омбудсмена США и Европейский омбудсмен наделены правом запрашивать необходимую информацию от органов государственной власти, включая правительства. Европейский омбудсмен также имеет право доступа, в том числе к конфиденциальным документам и информации. Мандат Европейского омбудсмена предусматривает право инициировать расследования по собственной инициативе, что нетипично для большинства институтов национальных бизнес-омбудсменов.

Полномочия бизнес-омбудсменов по разрешению конфликтов также различны. Так, Европейский омбудсмен, омбудсмены Франции и Грузии обладают правом рекомендовать решение, приемлемое для сторон конфликта. Европейский омбудсмен может закрыть дело с «критическими замечаниями» и рекомендациями, которые в конечном итоге могут быть представлены в Ев ропейский парламент. Французский омбудсмен в случае, если его рекомендации не помогли разрешить конфликт, может обратиться за разрешением конфликта к министру экономики и финансов.

В отличие от практики института Европейского омбудсмена, Национальный омбудсмен США обычно не завершает рассмотрение дела рекомендациями сторонам. Вместо этого вопрос о рассмотрении дела омбудсменом обычно заканчивается прямым ответом государственного органа заявителю, а омбудсмен исполняет роль «бизнес-адвоката», нацеленного на то, чтобы вопрос был рассмотрен на нужном уровне, и при рассмотрении вопроса соблюдались принципы законности и справедливости.

Деятельность бизнес-омбудсменов является гласной, то есть они регулярно отчитываются о проделанной работе. Эта отчетность не только преследует цель отчетности о деятельности, но и является серьезным инструментом повышения доверия общества к этому правозащитному институту.

Интересен опыт Национального омбудсмена США по оценке эффективности деятельности правительственных органов. Он составляет рейтинги деятельности различных государственных органов, имеющих отношение к взаимодействию с малым бизнесом.

Этот рейтинг оценивает правительственные органы по следующим критериям:

  • своевременность реагирования на обращения малых предприятий;
  • качество реагирования на обращения малых предприятий;
  • политика органа в плане отказа от репрессивных мер в отношении малых предприятий;
  • содействие со стороны органов в обеспечении соблюдения требований законодательства;
  • соблюдение закона SBREFA (Закона о справедливом правоприменении в малом бизнесе).

Первые два критерия оцениваются аппаратом Национального омбудсмена США на основании собственного опыта работы с соответствующим агентством (правительственным органом), последние три  – на основе результатов анкетирования, которое аппарат омбудсмена проводит в государственных агентствах.

В России, как и в большинстве зарубежных стран, правозащитный институт бизнес-омбудсмена создан и функционирует на основании национального (федерального) или регионального законодательства. Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, как и бизнес-омбудсмены во многих зарубежных странах, является государственным служащим, что, несомненно, подтверждает его высокий статус и полномочия, предоставляет значительные возможности в реализации возложенных на него задач. Учреждение в Российской Федерации такого института защиты прав и законных интересов бизнес-сообщества, как Уполномоченный по защите прав предпринимателей, с учетом использования зарубежного опыта должно положительно повлиять на инвестиционный и предпринимательский климат в стране.

Пристатейный библиографический список

  1. Волков Д.Н. Сравнительный опыт моделей омбудсмана в мире // Историческая и социально-образовательная мысль. 2015. Т. 7. № 2.
  2. Доклад Уполномоченного при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей «Об итогах деятельности Уполномоченного при Президенте Республики Татарстан по защите прав предпринимателей в 2013 году и задачах на 2014 год».
  3. Палагина А.Н. Особенности института уполномоченного по защите прав предпринимателей в России и за рубежом // Креативная экономика. 2013. № 7(79).
  4. Статус Европейского омбудсмена [Электронный ресурс]. URL: http://www.ombudsman.europa.eu/en/ resources/statute.faces.
  5. Эмих В.В. Уполномоченные по защите прав предпринимателей: зарубежный опыт и российская модель // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. 2015. № 15 (4).

 

Особенности функционирования института уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена) в зарубежных странах (Журнал «Евразийская адвокатура», № 6 (19) 2015) pdf